«Я у захваті від того, що відбувається в Україні!». Досвід Швеції щодо децентралізації

Голова шведського муніципалітету та член Ради найвпливовішої у країні Асоціації місцевих органів влади та регіонів Швеції (SALAR) Карола Гуннарссон про здобутки реформи децентралізації влади в Україні та відмінності української моделі від шведської.


Карола Гуннарссон – речниця щодо політики згуртованості та територіального розвитку Ради європейських муніципалітетів та регіонів (CEMR), а також член Ради Шведської асоціації місцевих органів влади та регіонів (SALAR). Крім цього, протягом 12 років пані Карола очолює одну зі шведських громад – муніципалітет Сала (Sala).

SALAR – асоціація шведських громад, найвпливовіша та найавторитетніша у тому, що стосується розвитку місцевого самоврядування та регіональної політики. Вона об’єднує усі без винятку органи місцевого самоврядування Швеції – 290 муніципалітетів. SALAR також є фактично найбільшою профспілкою у країні.

Карола Гуннарссон веде активну соціально-політичну діяльність з 1987 року. Зокрема, вона була членом ради Шведської спортивної асоціації та працювала радником голови Асоціації фермерів Швеції, очолювала Національну раду з освіти, а минулоріч балотувалася до шведського парламенту від Центристської партії.

Пані Гуннарссон спеціалізується з розвитку регіонів, демократії та децентралізації, політики згуртованості та партнерства, залучення громадян у прийняття політичних рішень; а також з розвитку сільської місцевості, проблеми мігрантів та політики Європейського Союзу щодо регіонального розвитку.

Як працює децентралізація у Швеції

Після ІІ Світової війни у Швеції налічувалося понад 2000 місцевих комун, більшість з яких відчували брак коштів і були неспроможними. Однак завдяки реформі децентралізації, яка почалася в 1971 році і триває досі, країні вдалося вибудувати оптимальну модель розвитку за зразком британської, не обмежуючи місцеву ініціативу та впроваджуючи ефективне місцеве самоврядування. У 70 роках у Швеції постали 21 лен (регіональний рівень) та 290 муніципалітетів (місцевий рівень). Відтоді більшість соціальних послуг надають саме муніципальні утворення, у яких працюють майже 60% державних службовців цілої країни. При цьому муніципалітети мають високий рівень автономності.

Питання представництва державної влади у місцевих органах Швеції є доволі дискусійним. Швеція вирішила його шляхом створення національних відомств (агенцій, управлінь, асоціацій тощо), муніципальних утворень, що працюють на правах громадських об’єднань. З одного боку, вони співпрацюють з урядом, розробляючи спільні рекомендації з того чи іншого питання, що вирішується на місцевому рівні. З іншого боку, вони безпосередньо не впливають на рішення місцевих рад. Незважаючи на це, зазвичай усі рекомендації представників агентств знаходять підтримку на місцевому рівні.

Як ви загалом оціните хід реформи децентралізації в Україні? Що, на вашу думку, варто допрацювати нашій державі?

– На це питання важко відповісти однозначно. Якщо говорити чесно, то якість реформи децентралізації мають визначати не експерти та спостерігачі, а самі громадяни. Саме вони мають сказати, чи отримали всі необхідні послуги і чи рівень надання цих послуг відповідає їхнім очікуванням. Та якщо звернути увагу, власне, на думку українських громадян, особливо на думку жителів сіл, то успіх реформи буде очевидним. За тими відгуками, що я їх чую, можу сказати, що реформа децентралізації в Україні йде швидко і впевнено. Громади доволі швидко об’єднуються, причому роблять це цілком добровільно. По всій країні відкриваються центри надання адміністративних послуг, які знаходяться на утриманні громад. Це чудова робота! От щойно я спілкувалася з Іваном Дударем, головою Кочубеївської об’єднаної громади Херсонської області. Минулого року у цій громаді за дуже короткий період було відкрито сучасний Центр надання адміністративних послуг з дитячим куточком і пандусом для людей з обмеженими можливостями. Так-от, за рік 3,5 тис. мешканців громади отримали 4,5 тис. послуг. Я у захваті від того, що відбувається в Україні!

У 2014 році ви приїжджали до Києва, щоб підписати з українським урядом меморандум про реалізацію трирічного проекту децентралізації в Україні. Чи виконані його положення? Якою є мета вашого візиту тепер?

– Так, ми можемо говорити про виконання положень меморандуму трирічної давнини. Тепер варто робити наступний крок. Цього разу мене цікавила насамперед участь у конференції ( «Початок нового партнерства» – конференція Програми «U-LEAD з Європою». – Авт.), яка зібрала понад 400 лідерів українських об’єднаних громад та фахівців сфери надання адміністративних послуг. Я мала можливість поспілкуватися у Києві з представниками U-LEAD та інших міжнародних донорських структур, з українськими урядовцями, головами громад тощо. Мені було дуже цікаво ознайомитися з особливостями роботи «U-LEAD з Європою», що стосується відкриття в об’єднаних громадах та у малих містах України до квітня 2020 року 600 високоефективних Центрів надання адміністративних послуг. Велике значення для мене також мало спілкування з представниками Асоціації об’єднаних територіальних громад України, оскільки я – одна з керівників подібної асоціації у Швеції. Крім цього, члени української Асоціації ОТГ були у нашій країні у вересні минулого року. Ми зустрілися, як старі друзі.

Швеція – одна з п’яти країн, яка фінансує створення 600 ЦНАПів в Україні в рамках Програми «ULEAD з Європою». Яким є загальний бюджет на реалізацію цієї задачі?

– Близько 30 мільйонів євро. Ці кошти надають донори U-LEAD: Європейський Союз та окремо його країни-члени – Німеччина, Естонія, Данія, Польща та Швеція.

Українська Асоціація об’єднаних територіальних громад зараз лише набирає ваги, і багато ОТГ ще не увійшли до неї. Натомість шведська асоціація SALAR є помітною фігурою на політичній шахівниці своєї країни. Що конкретно вдалося змінити цій асоціації протягом останніх років у житті шведських муніципалітетів?

– Наша асоціація ставить перед собою три цілі. Перша – забезпечити роботою та гідною зарплатою фахівців у галузі місцевого самоврядування. Для цього ми об’єднуємо представників 23-х профспілок. Друга мета – надання різноманітних послуг членам асоціації: освітніх, юридичних, послуг з організації конференцій та зборів тощо. Саме тому ми маємо чималий штат – 450 працівників. Наша асоціація – своєрідна платформа, яку можуть використовувати для обміну думками всі наші члени. Це такий собі регіональний Facebook. Третя мета – просування законодавчих та урядових ініціатив, скерованих на розвиток регіонів. Члени виконавчого комітету SALAR регулярно зустрічаються з міністром фінансів, беруть активну участь у формуванні бюджету країни.

Що саме вдалося пролобіювати членам SALAR?

– У нас усі лобістські рухи зазвичай непублічні, тому мало хто може зізнатися у причетності до них. Ну, те, про що я можу сказати, це, наприклад, спрощення міжмуніципального співробітництва. Раніше у Швеції все було організоване таким чином, що допомогу сусідньої громади неможливо було отримати без процедур публічних закупівель, які забирали багато часу та сил. Тепер усе це скасоване, і для спільних робіт, приміром, з оновлення суміжних доріг, достатньо простої міжмуніципальної угоди. Саме наша асоціація ініціювала широку суспільну дискусію з цього приводу,  яка згодом вилилася у прийняття відповідного закону. Ми також не допустили скорочення персоналу у будинках престарілих, що уряд планував зробити на національному рівні. Ми довели, що коли йдеться про літніх осіб, які потребують допомоги держави, то найголовнішим має бути якість послуг, а не кількість персоналу.

Чи є у Швеції політичні сили, які виступають проти проведення реформи?

– Ні, немає. Принаймні, публічно про це ніхто не заявляє. Але насправді той чи інший політик час від часу виголошує тези щодо змін, які фактично послабили б владу муніципалітетів та посилили б центр у певній галузі чи у певному напрямку. Мовляв, давайте змінимо ось це; урядове управління у цьому окремо взятому напрямку буде ефективнішим, ніж місцеве. Але ніхто ні за що не зізнається, що стоїть за централізацію. Бо децентралізація буквально вкорінена у ментальність шведів.

Адміністративно-територіальна реформа у Швеції завершилася наприкінці 1970-х. Чи не виникає потреби відкоригувати те, що було побудовано тоді?

– Про це теж точиться чимало дискусій у нашому суспільстві. Річ у тім, що багато шведських муніципалітетів є дуже маленькими, з населенням близько 4 тис. осіб, відтак логічно було би об’єднати їх, щоб підвищити їхню спроможність. Одначе противники такого об’єднання наголошують на тому, що спроможність можна підвищувати і за рахунок пожвавлення міжмуніципального співробітництва. Окрема дискусія точиться щодо об’єднання північних муніципалітетів, які мають великі території, але небагато мешканців. Особисто я переконана, що об’єднувати їх не варто, бо тамтешні жителів від цього не виграють. Адже головне – не розмір громади, а якість послуг.

Народжуваність у Європі неухильно зменшується, а рівень урбанізації, навпаки, зростає. Як дають раду з цими проблемами у Швеції?

– У нас не все так погано, бо народжуваність таки зростає. Але все одно є проблема з населенням середнього віку – від 20 до 65 років, яке саме і є основним платником податків. Його таки бракує, і це є наслідком спаду народжуваності наприкінці минулого століття. Саме тому Швеція розвиває різноманітні еміграційні програми.

В Україні після початку реформи виник певний вакуум із контролем за законністю актів органів місцевого самоврядування. Як держава контролює ці акти у Швеції?

– Насамперед їх перевіряють аудитори самого муніципалітету. Окремий контроль здійснюють за своїми напрямками міністерства освіти, спорту тощо. У тому, що стосується місцевого самоврядування у Швеції, багато що базується на довірі. Велику вагу мають дискусії на національному рівні, але фактично все цілковито залежить від муніципалітетів. У Швеції місцеве самоврядування має дуже великі повноваження і відчуває відповідальність перед усією країною. У цьому його особливість.

Для українських органів місцевого самоврядування великою проблемою є те, що голова громади не може суттєво піднімати зарплати своїм працівникам. А як із цим у Швеції?

– Шведські муніципалітети не мають обмежень щодо призначення зарплат своїм працівникам. Нас обмежують лише умови ринку праці та обсяг бюджету.

Що ви думаєте про інвестиції громад у створення прибуткових комунальних підприємств, які фактично займаються бізнесом? Зараз українські ОТГ часто засновують комунальні готелі, рекламні і туристичні агенції тощо, і ці структури заробляють для громади кошти. З одного боку, це добре, але з іншого бізнес не є справою місцевого самоврядування…

– У моїй громаді лише три таких комунальних підприємства. Одне з них об’єднує електромережі муніципалітету, продаючи населенню електричну енергію. Цікаво, що цим підприємством ми володіємо разом з сусіднім муніципалітетом, і спільно несемо усі витрати й ділимо прибутки. Інший цікавий момент: всю енергію це підприємство отримує з відновлюваних джерел: сонця, вітру, води. Друга наша комунальна компанія – будівельна. Завдяки їй, ми маємо можливість забезпечувати жителів муніципалітету соціальним житлом та офісними приміщеннями, необхідними для тих чи інших послуг. Існування таких будівельних компаній – давня шведська традиція, їхня діяльність регламентується спеціальним законом. Третя комунальна компанія муніципалітету Сала керує старою срібною копальнею, що зараз працює виключно як туристичний об’єкт. Щодо цієї третьої компанії весь час точаться дискусії: мовляв, ми знищуємо конкуренцію на ринку. Але цей об’єкт дуже важливий для нас, ми не хочемо віддавати його у приватні руки.

Яким є обсяг власних надходжень вашого муніципалітету?

– Минулорічний бюджет нашого муніципалітету – 1,2 млрд шведських крон, або 120 млн євро. Близько 80% з цієї суми муніципалітет заробляє сам, 15% становлять різноманітні надходження з державного бюджету, а ще 5% громада отримує від різноманітних платних послуг. Ось що таке у нашому розумінні децентралізована країна.

Автор: Дмитро Синяк